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「大陆图书在台发行审核相关事宜讨论会」之我见
2009-06-23
张丰荣/冠伦文化事业有限公司 98.06.22
一、前言
6月8日新闻局发函三個公协会，告知将於6月19日在新闻局举行「大陆图书在台发行审核相关事宜讨论会」，请三個公协会转知所属会员及出版同业踊跃参加并发表建言。同時在议程的讨论事项里载明案由为「大陆图书在台发行是否宜取消审核制度」。
三個公协会秘书处甫接到公文，一看讨论事项「大陆图书在台发行是否宜取消审核制度」，都误以为是要讨论開放「大陆简体图书进入台湾市场销售」的事情，出版协会、出版公会人员先后打电话询問发行协进会秘书处，到底这個讨论会要讨论什么？经過我进一步辗转解释后，三個公协会秘书处才弄清楚讨论会的议题主旨。其次，当天幾位出席这场讨论会的出版同业，同样对「大陆图书在台发行…」有错误的认知。那天早上在会场一见到我，開口就说「要是取消大陆图书在台发行的审核，那台湾出版业不就雪上加霜，我反对。」后来经過我的说明，与会出版同业才恍然大悟「我还以为是要取消大陆简体图书进入台湾市场销售的审核制度呢！」
二、主管机关所持态度
虽然当天讨论会上，主管机关相关负責官员是到了最后才发言，但因主管机关的态度，对这场讨论会将有举足轻重的影响，故在此首先概述主管机关相关负責官员对这次讨论议题所持态度，供大家参考。
与会新闻局出版处第四科主管官员及综计处出席官员在讨论会上纷纷发言表态，第四科主管官员强调，『许可办法』第8条第1项条文老早就已经存在，只是在97年4月15日以前，新闻局并未依法执行，后来因为法务部门提醒出版处有这条规定在，不执行将会有失职之嫌，出版处才依法做出大陆出版品在台发行必须提出申请并取得发行许可的要求，出版处只是依法执法，做法并无不当。
综计处出席官员则表示，『许可办法』系依据『两岸人民关系条例第37条』所订定，大陆出版品来台一律采「许可制」，未经主管机关的许可，大陆出版品当然不能入台。第四科主管官员跟综计处出席官员一致认为『许可办法』第8条第1项条文有其存在的必要，不能废除。
三、讨论会主旨是有关「購买大陆出版品版权」事宜
当天会议一開始，主持人新闻局出版处程处长及主管官员异口同声表示，是为了因应「发行协进会张秘书长」的主张（参照拙文「请让两岸出版品的版权贸易回『归著作权法』的规范吧！」），所以召開这场讨论会，希望今天也能听一听其他出版业界的意见，以作为出版处未来「怎么做？」的参考。
这场讨论会既然是因我而召開，被点名第一個发言者自然是我。由於有三個公协会秘书处弄不清楚「讨论主旨是什么」在先，与会出版业者「错误认知」在后。因此，为了让大家清楚这次讨论会的议题主旨，在表达個人意见之前，我首先提出五個概念给与会的出版同业参考，这五個概念如下：
第一、许可办法第8条第1项内容「经许可进入台湾地区之大陆地区图书、有声出版品，非经合法登记之业者向主管机关申请许可，不得在台湾地区发行。…」当中的「发行」两字指的不是大陆简体出版品直接进入台湾市场发行、销售。「不得在台湾地区发行」这句话的真正意思是『大陆授权台湾出版社的正（繁）体版版权，没有取得新闻局的「发行许可」，不得在台湾地区出版正体出版品并发行、销售』。
第二、讨论议程说明3.考量两岸关系虽较为缓和，惟大陆对我国图书进入大陆地区发行、销售等方面仍有诸多限制…。这里的『发行』两字指的是台湾正体图书直接进入大陆市场发行、销售的意思。
第三、讨论议程说明3的真正意思是「由於大陆对我国正体图书直接进入大陆市场发行、销售仍有诸多限制的缘故，所以，台湾出版社取得大陆授权并改成正体字出版需要先经過新闻局把关、审核的制度，现阶段是否应废除，我方必须慎重加以考虑。」
第四、第8条第1项条文是针对大陆图书授权台湾出版社出版正体字图书而言；议程说明3指的是我方的正体字图书进入大陆市场发行、销售仍受到大陆政府多方限制，前者谈的是版权授权出版問题，后者指的是现书进入市场销售問题，两者之间根本没有交集，谈不上对照关系，也不存在对等不对等的問题。
第五、若要强调对照关系、对等開放的话，政府是否应該针对大陆简体图书的进口、发行加以相对的限制才对，而不是针对大陆授权出版正体字书这件事去做限制行为。
四、申请「发行许可」的4道程序
新闻局97年4月15日发函三大公协会，依『许可办法』第8条第1项规定，要求出版业者取得大陆出版品版权在台湾出版正体版本前，必须先送新闻局审核、缴交审核费用，通過审核，取得「发行许可」后才能向公协会「图书资料库」做「版权不開放」的登录动作。至於申请许可的手续如下：
1. 填写「台湾地区图书出版事业发行大陆地区暨香港、澳门图书申请表」，向新闻局申请在台湾地区的「发行许可」。
2. 缴交审查费用。图书200页（含）以内收审查费新台币1000元，每增加50页增收审查费150元，不满50页以50页计。
3. 申请作品（出版品）内容经初审若有『许可办法』第四条各款情形之一者，新闻局将送请专家学者审核。
4. 经许可后必须改用正体字出版、发行，并送新闻局乙份备查。
五、对『许可办法』第8条第1项规定的三大质疑
主管机关祭出第8条第1项规定并强调所谓的「依法执法」，就我個人浅见，提出如下三点质疑：
质疑一：不申请「发行许可」而出版正体版书，是否該罚？
如果台湾出版业者没有向新闻局申请「发行许可」，而迳自出版大陆授权的正体版书，除了不能申请登录「资料库」之版权不開放书籍外，也明显违反了『许可办法』第8条第1项规定，新闻局若强调「依法执法」，是否应該根据「两岸人民关系条例」第88条，处予新台币四万元以上二十万元以下罚锾？
长久以来，我国图书市场上随处可见大陆出版社授权台湾出版业者出版的正体版书，请問有幾本大陆授权的图书依规定申请了「发行许可」？新闻局对那些没有申请「发行许可」的违规出版业者处罚過没有（应拿出实际处罚案例）？
质疑二：签了合约也付了版税万一没通過审查怎么办？
为了向出版公协会申请登录「资料库」之版权不開放书籍，必须浪费時间通過申请、审核程序，且至少需缴交1000元以上的审查费用以取得「发行许可」，当中还可能因为有『许可办法』第四条各款情形之一者而不予许可。即便最后顺利通過审核、完成出版公协会「版权不開放书籍资料库」的登录，政府也不能因此保证出版者的权益会受到绝对的保障。相对的，若不申请「发行许可」既不必浪费時间又不需花钱，却照样可以出版、照样把正体版书发行到市场上也不会受到任何处罚。请問，如果您是出版业者会怎么做？再者，假设已取得大陆出版社的授权，签了授权合约也支付了预附版税，但万一没通過新闻局的审核，拿不到「发行许可」，请問怎么处理？损失找谁要？
质疑三：第8条第1项规定的功能跟真正目的到底是什么？
我相信政府当然都是本著维护国家跟业者权益在订定法规，同样希望藉著法规的确实执行，来达到某种正面的维护功能跟目的。新闻局强调执行『许可办法』第8条第1项规定，是为了有效维护国内版权出版市场秩序，但版权出版岂是『许可办法』第8条第1项规定所能维护？何况大陆简体出版品版权跟欧美日等国外版权一样，早已受到著作权法的明确规范。再说，出版业者的版权权益并不会因为送新闻局审核而得到额外的保障，也不会因为没有送新闻局审核会导致权益受损。且据了解至今申请许可的大陆授权版权书幾乎全数通過审核，这不禁让人质疑第8条第1项规定的功能跟订定这条法规的真正目的到底是什么？
六、请尽快进行必要的修正或適当的补充
徒法不足以自行。如今第8条第1项规定不仅不具有「维护版权出版市场秩序」的实质性功效，反而变成对出版业的一种限制跟障碍。正因为无法申请登录「版权不開放书籍之资料库」，进而频频误导简体书进口商进口大陆已授权台湾出版社的简体图书，徒增简体书进口商与出版业者之间的纠纷跟困扰而已。
新闻局依法执法无可厚非，出版业者若有违法理当接受应有处罚。但如果新闻局碍於出版业主管、辅导机关的身份，体恤出版业经營不易而不得不采「应罚能罚而不罚」的消极做为话；如果出版业者明显违反了『许可办法』第8条第1项规定，而新闻局却不忍、也不想施予处罚的话，便表示『许可办法』第8条第1项规定绝对有它不合時宜或滞碍难行的地方。
而如果政府居於国家重大政策或为了有利於未来两岸谈判考量，认为『许可办法』第8条第1项条文确实有不能废除的充分理由话，第8条第1项条文当然可以不废除。但建议政府相关单位，至少在对图书市场不会產生不良影响，且还能有效防止当前出版业与简体书进口商之间发生纠纷的前提下，请尽快对『许可办法』第8条第1项规定进行必要的修正或適当的补充吧！
一、前言
6月8日新闻局发函三個公协会，告知将於6月19日在新闻局举行「大陆图书在台发行审核相关事宜讨论会」，请三個公协会转知所属会员及出版同业踊跃参加并发表建言。同時在议程的讨论事项里载明案由为「大陆图书在台发行是否宜取消审核制度」。
三個公协会秘书处甫接到公文，一看讨论事项「大陆图书在台发行是否宜取消审核制度」，都误以为是要讨论開放「大陆简体图书进入台湾市场销售」的事情，出版协会、出版公会人员先后打电话询問发行协进会秘书处，到底这個讨论会要讨论什么？经過我进一步辗转解释后，三個公协会秘书处才弄清楚讨论会的议题主旨。其次，当天幾位出席这场讨论会的出版同业，同样对「大陆图书在台发行…」有错误的认知。那天早上在会场一见到我，開口就说「要是取消大陆图书在台发行的审核，那台湾出版业不就雪上加霜，我反对。」后来经過我的说明，与会出版同业才恍然大悟「我还以为是要取消大陆简体图书进入台湾市场销售的审核制度呢！」
二、主管机关所持态度
虽然当天讨论会上，主管机关相关负責官员是到了最后才发言，但因主管机关的态度，对这场讨论会将有举足轻重的影响，故在此首先概述主管机关相关负責官员对这次讨论议题所持态度，供大家参考。
与会新闻局出版处第四科主管官员及综计处出席官员在讨论会上纷纷发言表态，第四科主管官员强调，『许可办法』第8条第1项条文老早就已经存在，只是在97年4月15日以前，新闻局并未依法执行，后来因为法务部门提醒出版处有这条规定在，不执行将会有失职之嫌，出版处才依法做出大陆出版品在台发行必须提出申请并取得发行许可的要求，出版处只是依法执法，做法并无不当。
综计处出席官员则表示，『许可办法』系依据『两岸人民关系条例第37条』所订定，大陆出版品来台一律采「许可制」，未经主管机关的许可，大陆出版品当然不能入台。第四科主管官员跟综计处出席官员一致认为『许可办法』第8条第1项条文有其存在的必要，不能废除。
三、讨论会主旨是有关「購买大陆出版品版权」事宜
当天会议一開始，主持人新闻局出版处程处长及主管官员异口同声表示，是为了因应「发行协进会张秘书长」的主张（参照拙文「请让两岸出版品的版权贸易回『归著作权法』的规范吧！」），所以召開这场讨论会，希望今天也能听一听其他出版业界的意见，以作为出版处未来「怎么做？」的参考。
这场讨论会既然是因我而召開，被点名第一個发言者自然是我。由於有三個公协会秘书处弄不清楚「讨论主旨是什么」在先，与会出版业者「错误认知」在后。因此，为了让大家清楚这次讨论会的议题主旨，在表达個人意见之前，我首先提出五個概念给与会的出版同业参考，这五個概念如下：
第一、许可办法第8条第1项内容「经许可进入台湾地区之大陆地区图书、有声出版品，非经合法登记之业者向主管机关申请许可，不得在台湾地区发行。…」当中的「发行」两字指的不是大陆简体出版品直接进入台湾市场发行、销售。「不得在台湾地区发行」这句话的真正意思是『大陆授权台湾出版社的正（繁）体版版权，没有取得新闻局的「发行许可」，不得在台湾地区出版正体出版品并发行、销售』。
第二、讨论议程说明3.考量两岸关系虽较为缓和，惟大陆对我国图书进入大陆地区发行、销售等方面仍有诸多限制…。这里的『发行』两字指的是台湾正体图书直接进入大陆市场发行、销售的意思。
第三、讨论议程说明3的真正意思是「由於大陆对我国正体图书直接进入大陆市场发行、销售仍有诸多限制的缘故，所以，台湾出版社取得大陆授权并改成正体字出版需要先经過新闻局把关、审核的制度，现阶段是否应废除，我方必须慎重加以考虑。」
第四、第8条第1项条文是针对大陆图书授权台湾出版社出版正体字图书而言；议程说明3指的是我方的正体字图书进入大陆市场发行、销售仍受到大陆政府多方限制，前者谈的是版权授权出版問题，后者指的是现书进入市场销售問题，两者之间根本没有交集，谈不上对照关系，也不存在对等不对等的問题。
第五、若要强调对照关系、对等開放的话，政府是否应該针对大陆简体图书的进口、发行加以相对的限制才对，而不是针对大陆授权出版正体字书这件事去做限制行为。
四、申请「发行许可」的4道程序
新闻局97年4月15日发函三大公协会，依『许可办法』第8条第1项规定，要求出版业者取得大陆出版品版权在台湾出版正体版本前，必须先送新闻局审核、缴交审核费用，通過审核，取得「发行许可」后才能向公协会「图书资料库」做「版权不開放」的登录动作。至於申请许可的手续如下：
1. 填写「台湾地区图书出版事业发行大陆地区暨香港、澳门图书申请表」，向新闻局申请在台湾地区的「发行许可」。
2. 缴交审查费用。图书200页（含）以内收审查费新台币1000元，每增加50页增收审查费150元，不满50页以50页计。
3. 申请作品（出版品）内容经初审若有『许可办法』第四条各款情形之一者，新闻局将送请专家学者审核。
4. 经许可后必须改用正体字出版、发行，并送新闻局乙份备查。
五、对『许可办法』第8条第1项规定的三大质疑
主管机关祭出第8条第1项规定并强调所谓的「依法执法」，就我個人浅见，提出如下三点质疑：
质疑一：不申请「发行许可」而出版正体版书，是否該罚？
如果台湾出版业者没有向新闻局申请「发行许可」，而迳自出版大陆授权的正体版书，除了不能申请登录「资料库」之版权不開放书籍外，也明显违反了『许可办法』第8条第1项规定，新闻局若强调「依法执法」，是否应該根据「两岸人民关系条例」第88条，处予新台币四万元以上二十万元以下罚锾？
长久以来，我国图书市场上随处可见大陆出版社授权台湾出版业者出版的正体版书，请問有幾本大陆授权的图书依规定申请了「发行许可」？新闻局对那些没有申请「发行许可」的违规出版业者处罚過没有（应拿出实际处罚案例）？
质疑二：签了合约也付了版税万一没通過审查怎么办？
为了向出版公协会申请登录「资料库」之版权不開放书籍，必须浪费時间通過申请、审核程序，且至少需缴交1000元以上的审查费用以取得「发行许可」，当中还可能因为有『许可办法』第四条各款情形之一者而不予许可。即便最后顺利通過审核、完成出版公协会「版权不開放书籍资料库」的登录，政府也不能因此保证出版者的权益会受到绝对的保障。相对的，若不申请「发行许可」既不必浪费時间又不需花钱，却照样可以出版、照样把正体版书发行到市场上也不会受到任何处罚。请問，如果您是出版业者会怎么做？再者，假设已取得大陆出版社的授权，签了授权合约也支付了预附版税，但万一没通過新闻局的审核，拿不到「发行许可」，请問怎么处理？损失找谁要？
质疑三：第8条第1项规定的功能跟真正目的到底是什么？
我相信政府当然都是本著维护国家跟业者权益在订定法规，同样希望藉著法规的确实执行，来达到某种正面的维护功能跟目的。新闻局强调执行『许可办法』第8条第1项规定，是为了有效维护国内版权出版市场秩序，但版权出版岂是『许可办法』第8条第1项规定所能维护？何况大陆简体出版品版权跟欧美日等国外版权一样，早已受到著作权法的明确规范。再说，出版业者的版权权益并不会因为送新闻局审核而得到额外的保障，也不会因为没有送新闻局审核会导致权益受损。且据了解至今申请许可的大陆授权版权书幾乎全数通過审核，这不禁让人质疑第8条第1项规定的功能跟订定这条法规的真正目的到底是什么？
六、请尽快进行必要的修正或適当的补充
徒法不足以自行。如今第8条第1项规定不仅不具有「维护版权出版市场秩序」的实质性功效，反而变成对出版业的一种限制跟障碍。正因为无法申请登录「版权不開放书籍之资料库」，进而频频误导简体书进口商进口大陆已授权台湾出版社的简体图书，徒增简体书进口商与出版业者之间的纠纷跟困扰而已。
新闻局依法执法无可厚非，出版业者若有违法理当接受应有处罚。但如果新闻局碍於出版业主管、辅导机关的身份，体恤出版业经營不易而不得不采「应罚能罚而不罚」的消极做为话；如果出版业者明显违反了『许可办法』第8条第1项规定，而新闻局却不忍、也不想施予处罚的话，便表示『许可办法』第8条第1项规定绝对有它不合時宜或滞碍难行的地方。
而如果政府居於国家重大政策或为了有利於未来两岸谈判考量，认为『许可办法』第8条第1项条文确实有不能废除的充分理由话，第8条第1项条文当然可以不废除。但建议政府相关单位，至少在对图书市场不会產生不良影响，且还能有效防止当前出版业与简体书进口商之间发生纠纷的前提下，请尽快对『许可办法』第8条第1项规定进行必要的修正或適当的补充吧！